Under föregående vecka riktade Kristdemokraternas partiledare Ebba Busch skarp kritik mot vad hon kallade den ”djupa staten”, en term som även Sverigedemokraternas Jimmie Åkesson tidigare använt. Kristdemokraterna presenterade vad de kallade ”Oxenstierna 2.0”, där de ifrågasatte oberoende myndigheters ställning och förespråkade ett ökat ministerstyre. Som så ofta i den svenska debatten fick rikskanslern Axel Oxenstierna ta på sig skulden för myndigheternas självständighet.

Men denna historiska tolkning visar sig vara grundligt missriktad. Axel Oxenstierna, som levde mellan 1583 och 1654 och betraktas som den moderna svenska statens fader, var allt annat än en förespråkare för myndighetsoberoende. Tvärtom var han en järnhård centralist som organiserade makten kring sig själv och de högsta riksämbetsmännen.

När Oxenstierna etablerade de fem urkollegierna – de första moderna myndigheterna – skulle vart och ett ledas av en av rikets fem högsta ämbetsmän. Detta system representerade det ultimata ministerstyret, där all makt koncentrerades till den centrala förvaltningen och dess toppskikt.

Frihetstiden förändrade maktbalansen

Den verkliga bakgrunden till myndigheternas självständighet ligger istället i reaktionen mot Karl XII:s envälde. När kungen stupade 1718 hade den centrala maktens excesser blivit alltför tydliga. Riksdagen tvingade igenom en ny regeringsform 1719 som radikalt förändrade maktbalansen. Det tidigare kunliga enväldets makt överfördes till riksdagen, som blev lika allsmäktig som kungen hade varit.

Följande år, 1720, drev borgarståndet igenom ytterligare reformer som förbjöd riksråd att samtidigt sitta som kollegiechefer. Detta var ett viktigt steg för att bryta adelns dominans över statsförvaltningen. Den period som följde kallas i dag för frihetstiden, men benämndes länge som ständerväldet – en tid då riksdagen lade sig i stort sett allt, från myndighetsbeslut till domstolsförfaranden.

1809 års regeringsform skapade balans

Den avgörande vändpunkten kom med 1809 års regeringsform, som upprättades efter både enväldets och ständerväldets misslyckanden. Denna grundlag försökte skapa en svensk modell för maktdelning, även om den inte i detalj reglerade statsförvaltningens organisation. Två viktiga principer etablerades dock: ämbetsmän skulle vara oavsättliga, och från 1840/41 infördes kravet att regeringskonseljens beslut skulle förberedas ”genom nödiga upplysningars inhämtande från vederbörande ämbetsverk”.

Detta är det som i dag kallas beredningstvång, ett krav som fortsätter att frustrera ministrar som önskar snabba reformer utan omfattande myndighetskonsultation. Under 1800-talets gång växte myndigheternas självständighet gradvis fram.

I början av 1900-talet var det faktiskt vänstern, liberalerna och socialdemokraterna som störde sig på systemet. De menade att konservativa ämbetsverk blockerade nödvändiga reformer. Planer på att förändra systemet förbereddes, men första världskriget kom emellan och planerna skrinlades.

Grundlagen skyddar självständigheten

Den nuvarande grundlagen från 1974 slår tydligt fast principerna för myndighetsoberoende. I den tolfte kapitlets andra paragraf står det klart att ”ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag.”

Detta innebär dock inte att myndigheterna är helt fria att agera efter eget huvud. Statsmakterna styr dem genom lagstiftning och budgetbeslut. Regeringen utfärdar instruktioner och regleringsbrev, och utser generaldirektörer. Myndighetschefer har regelbundna samtal med sina statssekreterare. En regering som vill styra myndigheterna har alltså många verktyg till sitt förfogande inom det nuvarande systemet.

En svensk kulturtillgång under hot

Myndigheternas relativa oberoende utgör i själva verket en värdefull svensk kulturtillgång. Systemet bygger in eftertanke och saklig prövning i beslutsprocesserna. Skriftväxlingen mellan myndigheter och departement bidrar till transparens och spårbarhet. Att regeringen som kollektiv, snarare än enskilda ministrar, styr systemet fungerar som ett skydd mot impulsiva beslut likt de som kännetecknar mer presidentstyrda system.

Om Tidöpartierna väljer att förändra systemet mot ökat ministerstyre följer ett oundvikligt ansvar. När en minister kan lägga sig i allt får han eller hon också ta fullt ansvar för allt – inklusive det som försummats. Detta ministeransvar blir en självklar och oundviklig konsekvens av ökat ministerstyre.

Frågan är om Ebba Busch och Jimmie Åkesson fullt ut inser konsekvenserna av vad de föreslår. Kritiker menar att om regeringen verkligen är bekymrad över förvaltningens funktion borde den börja med att städa i det egna huset. Regeringskansliet beskrivs i dag som präglat av interna konflikter mellan olika departement och partier – ett problem som kanske borde åtgärdas innan man river upp grundläggande konstitutionella strukturer.